中国人民大学杨建顺：没有制约的任何权力都难免被滥用

　　从官员“落马”情况看，权力寻租多出现在行政审批、人事安排、政策奖励、国有资产拍卖等环节。以行政审批过程中的贪腐最为常见。

　　据媒体报道，贵州省黔东南苗族侗族自治州原副州长洪金洲曾为了一个100亿元的电厂项目，进京拜会国家能源局，进贡时任局长刘铁男100余万元。广东省国土厅原副厅长吕英明“落马”，与采砂审批权有关。据广东省检察院披露，2008年至2012年，时任广东省水利厅副厅长的吕英明违法为商人盗采河砂提供保护，致使国有资产流失8亿余元，其受贿所得不低于2000万元。

　　深圳市纪检部门曾经做过一项统计，深圳建市以来，因腐败被绳之以法的党员干部，90%以上都涉及行政审批———领导干部腐败就是利用手中掌握的权力“批”出来的!而这90%中又有67%的腐败行为集中发生在土地、建设工程、产权交易等领域。

　　权力无制约难免被滥用

　　有舆论认为，行政审批已经成为我国社会的一个“腐败源”了。人们在唏嘘的同时，不禁要问这其中的原因到底是什么?

　　西安交通大学廉政研究所副所长李景平教授认为，体制性原因容易导致审批腐败，“权力太集中，审批权和监管权没有分开”。他指出，行政审批体制机制不健全，欠缺对审批权力的制衡机制，造成了权力的集中垄断。

　　中国人民大学法学院教授杨建顺用孟德斯鸠的一句经典话语概括审批腐败原因：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”他解释说，权力的扩张性、侵略性、腐蚀性特点，决定了没有制约的任何权力都难免被滥用。

　　山东省潍坊市高新技术开发区检察院办理过行政审批类贪腐案。去年，该院查办的环境保护局前后两任局长受贿案，就是由于缺乏公开透明的评审程序，使国家用来防治污染、改善环境的有限资金经过审批环节“洗钱”后流入个人腰包。该院职务犯罪侦查局副局长张金川告诉记者，对审批权监督的缺位，是此类案件易发的主要原因。

　　贵州省毕节市检察院职务犯罪预防局副局长李昭菊告诉记者，该院预防工作的一项内容便是依法查办发生在办理行政审批手续工作中长期不负责任、渎职失职，严重破坏投资环境的犯罪案件。而威宁县教育局原局长受贿案及黔西县中心医院原院长受贿案，则是该院办理过的涉及专项资金审批环节腐败的典型案例。

　　谈及产生审批腐败的原因，李昭菊说：“一方面，审批领域发生的许多大要案，多数是从领导干部批条子、打招呼或在研究会议上提倾向性意见演变而成的。另一方面，管理部门该作为不作为，不作为乱作为，一个或几个部门审批的事却需要许多部门层层审批，一天内可办完的事却拖延不办或无限期推后，以致诱发索贿受贿犯罪。还有就是权力失去监督必然走向腐败。”

　　权力应该互相制约制衡

　　职能部门既当运动员又当裁判员，弊端甚多，很难不滋生腐败，那么，权力部门自身应如何防控腐败呢?

　　“以权力约束权力。要建构规范行政权力运行的一些法律规则，对规划、监管、审批职能的权限加以法制化、制度化、规范化。”杨建顺说。

　　李景平给出的答案是“分权”。他认为，权力分解是行政审批部门防腐的关键。“让权力分散，让权力互相制约制衡。权力范围小一点，权力重点突出一点，才是治本之策。”

　　张金川说：“根治审批环节存在的腐败问题，既要通过查办案件起到警示震慑作用，更要找准腐败根源，完善监督机制。”他解释说，要改变权力过分集中的“一言堂”局面，特别是对掌管人、财、物等容易腐败的权力进行适度分解，变一人掌握多项职权为多人掌握某项职权，实现分工负责、平行交互制约。同时，建立经常性的教育机制，以降低因自律意识不强导致的犯罪风险，并依靠制度和法律来保证权力运行的规范和透明，完善问责机制，对违纪违规的单位和个人，依法惩处，绝不护短。

　　“应加强源头治理，对于审批权的设定必须进行科学论证。对于某些重大事项的审批，应当建立听证会制度。同时加强地方经济立法，以法律的形式明确行政审批部门的审批权限和程序。”李昭菊还提出，要加强对重大行政审批项目的稽查和行政审批责任的追究，对查出的违规违法审批问题，坚决进入法律处理程序。“不但要自觉接受人大、政协的监督，还要虚心听取社会各方面意见，同时建立管理部门信息披露制度，减少暗箱操作。”

　　这让人联想到最近亮出的诚意。60个有行政审批事项的部门汇总行政审批清单共1235项。今后，各部门将不得在公布的清单之外实施行政审批，不得对已取消和下放的审批项目以其他名目搞变相审批，坚决杜绝随意新设、边减边增、明减暗增等问题，努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让管理部门“法无授权不可为”。

　　“晒出的权力清单，确认了权力的有无和大小，确认了行使权力的方式方法和行使权力的目标。”杨建顺说，“越权、滥权不允许，不作为、懈怠症不允许，在明确列出管理部门职能和相关权限的情况下，管理部门工作就能实现规范化、法制化、效率化、公正化。”

　　张金川说：“简政放权实质上是管理部门职能方式、权力结构和管理方式的变革。这不仅是对市场经济规律的尊重与恪守，更是预防腐败犯罪的根本之策;不仅是管理机关一场深刻的自我革命，更是一项系统工程。”

　　权力放而不乱更需监管

　　在取消和下放行政审批事项的同时，也要防止出现“一放就乱、一乱就收”的现象，进而诱发腐败。如何对行政审批实现常规化管理，让审批权放而不乱?

　　答案其实已经给出。总理主持召开职能转变动员电视电话会议，他在论及放权与监管的关系时强调，“既要把该放的权放开、放到位，又要把该管的管住、管好。”要创新行政管理方式，增强管理部门治理能力，在放权同时，加强市场监管，营造公平的市场竞争环境。

　　今年的工作报告指出，重点工作之一便是深入推进行政体制改革，“进一步简政放权，加强事中事后监管。坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。推广一站式审批、一个窗口办事，探索实施统一市场监管”。

　　“简政放权不是放而不管，而是要提高监督管理和约束的能力、效力，要将这种运动式、集中整治式的做法变成常规式、规范化、制度化和公开化的运作，把权力合理化，因此，要建构合法规范运营机制并予以完善。”杨建顺说，“放权并不容易，先要做到的是有效的治理，看权力的架构、运作、监管是不是符合要实现目标本身的规律性。有效的防腐措施应该还是让行政审批合理化，而不是单纯地在行政审批项目数量上做减法。”

　　结合检察工作，张金川认为：“简政放权后，一方面要继续预防公职人员对权力的滥用，另一方面更要预防其失去直接介入市场经济运行的机会后，对权力行使怠于职守的消极状态。这就需要建立起行之有效的权力制衡体系，充分发挥权力机关、检察机关对公职人员权力行使合法性的监督作用，从而不断对简政放权加以巩固和监管。”他还表示，作为检察机关，应按照标准要求严格履职，不但要加大力度，严肃查处执行政策打折扣、作选择、搞变通，还要加强自身建设，以适应简政放权对检察执法能力建设提出的更高要求。

　　李昭菊指出，简政放权后，管理部门的角色要从“管理者”变成“服务者”，机关工作人员要回归到“公仆”和“人民勤务员”的本位。“检察机关从法律执法者的角度出发，必须强化打击力度，为简政放权创造良好的法制环境。要按照地方各级管理部门及其工作部门权力清单，依法公开监督权力落实和运行情况。对存在的问题，以及时发出检察建议、个别预防约谈等方式督促改正。”